城市管理综合执法是提高城市管理法制化水平、构建城市管理长效机制的一种新型行政执法模式。上海自1997年起，在街道层面积极进行探索和实践，取得了一定的成效，但也产生了一些问题。

一、本市城市管理综合执法体制改革的发展脉络及特点

　　80年代初，为满足上海城市建设和管理发展的需要，行政管理机构从70年代的3个猛增到10个以上，相应地，行政执法队伍也大量涌现。几乎每立一部法就要建一支执法队伍。至今，城建系统已有专业执法队伍6支。

　　为克服专业执法的不足，上海逐步推进行政执法体制的改革。1993年，在静安区试行综合执法试点的基础上,借鉴香港和一些发达国家的“一警多能”城市管理的经验，依据《上海市人民警察巡察条例》的授权，实行了巡警综合执法，

　　自1997年始，市委确立了综合执法体制“三步走”的工作方针。据此，同年市人大常委会修订了《上海市街道办事处条例》，在全市99个街道分别组建了街道监察队，实施简易程序的综合执法，为构筑基层综合执法为主的城市行政执法体系打下了基础。

　　2000年，市政府于12月1日起相继推出黄浦、徐汇和浦东新区等3个区作为首批试点单位。

　　城市管理综合执法改革的特点主要有：

　　1、执法主体的唯一性。

　　2、执法体制的统一性。

　　3、执法职能的综合性。

　　4、执法范围的灵活性。

二、城市管理综合执法面临矛盾的分析

　　从前一阶段综合执法试点的实践看，以下5个关系急需妥善处理：

　　（一）现行法律资源与综合执法实践需要的关系

　　1、授权形式不能满足执法需要和进一步深化改革的需求。

　　现行由地方性法规进行授权的方式，存在两方面问题：一是根据授权的内容，综合执法队伍只能实施地方性法规和政府规章的规定，无法实施国家法律和行政法规的有关规定；二是根据《行政处罚法》的规定，由人大授权方式取得执法主体资格的对象，主要是具有管理社会公共事务职能的事业单位。机构性质与授权方式之间就形成了一个怪圈：一旦综合执法机构的性质变为行政机构后，由市人大授权的方式取得执法权将不再有效，综合执法的合法性受到挑战。

　　2、综合执法的法律依据过于分散，带有不确定性。

　　目前综合执法依据散见于相关地方性法规、规章中，这些地方性法规、规章规定的执法程序、内容和方式，部分是按照原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之中。

　　（二）专业执法与综合执法的关系

　　1、执法权限的划分不够科学。

　　一方面，市人大制定的《决定》对市有关行政管理部门可否继续从事综合执法范围内的执法权未作规定。另一方面，有些执法行为往往同时涉及综合执法和专业管理部门，完整统一的执法行为被人为割断，制约了综合执法队伍职责的有效履行。

　　2、指导和监督的方式不明确。

　　市政府第88号令规定，专业管理部门要加强对综合执法队伍的监督和指导。但是，如何指导和监督，却成了专业管理部门的困惑。囿于无明文规定，专业管理部门普遍采取等、靠办法，疏于指导和监督。由于缺乏专业的有效指导，综合执法队伍面对部分专业性较强的执法领域，颇有无从下手之感。

　　3、有效的沟通机制尚未建立。

　　主要表现在：（1）公共城建设施赔偿量急剧减少。（2）案件移送鲜有发生。

　　目前存在着：应接受的不愿接受或接受后无反馈；应移送的不移送，造成重案轻罚、重案不罚、过罚不当等问题。

　　（三）综合执法与社区管理的关系

　　街道办事处作为第三层面的基层组织，存在着两面性：一方面，面对量大面广的社区综合管理任务，承担大量区政府下达的经济、社会等各项硬指标的街道，需要有一支“拉得出、打得动”的别动队；另一方面，大部分街道尚未真正从长期形成的经济利益关系网中摆脱出来，还无法真正站在管理和服务的角度对执法活动履行管理职责

　　（四）行政审批与行政处罚的关系

　　城管综合执法是解决管理权和审批权合二为一、权权不分的一项有效举措。但是，现在两权分离的深度和广度还极为有限，管理和执法在许多方面处于“剪不断、理还乱”’的状态，部门之间相互监督的机制尚未建立，导致管理和执法形不成整体合力。

　　（五）综合执法与行政管理的价值取向关系

　　行政管理部门从各自的利益出发，颁发大量的经营许可证明，使社区为民服务摊、书报亭、彩票亭等充斥街头。而综合执法主要是对违反市容市貌方面的法规、规章行为依法进行处罚，以确保市容市貌整洁、卫生，给市民一个舒适安逸的环境。由此，繁荣与市容似为一对矛盾对立体，有人甚至戏言：要繁荣就难以有市容，要市容就不易有繁荣。

三、深化综合执法改革的对策措施

　　要按照立足当前，着眼未来的原则，坚持整体性目标和阶段性推进相结合，有计划、分步骤、有重点、分阶段推进各项工作。

　　（一）从当前情况看，可从4方面求得突破

　　1、扩大试点范围，巩固试点工作的成果。

　　2、加快调整完善授权方式。

　　3、组织开展前瞻性立法研究。

　　4、进一步加大综合执法的宣传力度。

　　（二）从长远来看，可在3方面进行深化

　　1、理顺体制。

　　结合政府职能转变的现实要求，进一步理顺城市管理执法体制，打破原有执法机构设置的格局，根据社会改革发展需要区分行政审批权和执法权，使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一种行政处罚职能相对集中、执法机构相对独立、权力主体相互制约的格局。

　　（1）成立上海市城管综合执法管理机构。

　　（2）提升综合执法体制改革的层面。

　　（3）逐步拓展综合执法的覆盖面。

　　（4）明确综合执法的功能定位。

　　2、转换机制。

　　合理区分条块管理的职能重点，着眼既发挥综合执法的协调性、综合性和全局性特点，又发挥行业管理的技术优势，依托街道社区管理的人财优势，建立一个高效协调、运转和谐的衔接机制。

　　（1）建立综合执法与行业管理之间科学、有效的沟通运作机制。

　　（2）探索街道管理与综合执法之间既联系又独立的运作机制。

　　（3）建立疏堵结合、以疏为主的长效管理机制。疏与堵是城市管理的两种手段，两者不能偏废。

　　（4）建立城市管理综合执法评估机制、监督机制和反馈机制。

　　（5）建立执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制。

　　3、法制保障。

　　执法的有效性是基于执法的合法性。要以确立综合执法队伍的法律地位为核心，以取得强有力的综合执法手段为抓手，以清理修订相关的地方性法规、规章为配套，建立一套较为科学可行的综合执法法制保障机制。

　　（1）制定城管综合执法方面的地方性法规，进一步确立综合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序等。

　　（2）对现有的涉及市容市貌的有关专业执法依据进行整体清理。

　　4、技术支撑。

　　坚持城市管理执法手段的现代化、科技化。特别要加强对信息技术的运用，建立上海城市管理监察信息系统，加快城市管理信息化进程，提高城市管理的透明度、有效性和快速反应的能力，提升城市管理综合执法水平。主要技术要求为：

　　（1）城市管理监察信息系统提供的各类信息，应满足政府对城市管理监察工作“指导、协调、培训、监督”的功能要求。

　　（2）各区城市管理监察信息局域网，应具备本区城市管理监察工作全过程电子化管理的功能。

　　（3）能实施现场无线监控和视频大数据量的实时传输。当前最为迫切的是，尽快购置统一的执法中央指挥频道，以大幅降低区城管大队执法通讯成本，提高执法效率。

　　（4）能充分利用正在建设中的各级政府网络，将各类城市管理监察信息适时地提供给相关网站。

　　（5）应具备良好的安全性能和简洁的操作界面。