一、上海旧区改造、村镇房地产开发的现状与问题

　　（一）旧区改造的现状与问题

　　1、旧区改造现状

　　大规模的旧区改造不仅使上海“一年一个样，三年大变样”，城市面貌焕然一新，而且使上海居民的居住条件得到了很大的改善，据统计，1991年市区人均居住面积仅为6.7平方米，2001年上升到12.1平方米，住房成套率达到了85.7%。

　　2、旧区改造中存在的问题

　　主要有以下几个方面：

　　一是改造成本日益攀高。

　　二是容积率过高。

　　三是适宜动迁的房源越来越少。

　　3、新一轮旧区改造面临的现状

　　新一轮旧区改造，上海面临的形势更为严峻、任务更为繁重。值得注意的是，经调查统计，中心城区（包括浦东新区）尚有旧式里弄及旧里以下房屋面积1633.87万平方米。这些房屋大多建造于20世纪二三十年代，房龄长、结构差、房屋设施、设备缺乏、居住环境恶劣，亟待改造。

　　（二）村镇房地产开发现状及问题

　　1、村镇房地产开发现状

　　初期建成的住宅大多供当地的农民居住，随着开发规模的扩大，一部分房产进入市场，其流通基本上在本村镇范围内进行，具有较强封闭性。

　　2、村镇房地产开发中存在的主要问题

　　与城市房地产开发相比，存在以下主要问题：

　　一是规模小。

　　二是开发水平低。

　　三是配套标准低。

　　四是融资能力差。

　　本研究认为，90年代以来上海旧区改造和村镇房地产开发尽管取得了较大发展，但也存在突出的问题与矛盾。面对新一轮旧区改造和“一城九镇”开发建设的繁重任务，迫切需要以大胆改革、创新的精神探索旧区改造与村镇建设的新路子，以适应新形势、新任务的需要。

二、旧区改造和“一城九镇”开发“搭桥”的可行性研究

　　（一）“一城九镇”需要人口集聚，旧区改造需要人口疏解

　　（二）“一城九镇”土地级差低，旧区地块改造成本贵

　　（三）“一城九镇”土地资源充足，旧区改造需要动迁用地

　　（四）“一城九镇”开发需要有经验有实力的公司，旧区改造中锻炼了一批实力型的开发企业

　　（五）“一城九镇”需要市场化的开发机制，旧区改造已探索了一套行之有效的开发机制

　　（六）“一城九镇”开发需要大量的建设资金，旧区改造已形成了较为通畅的融资渠道

　　鉴于旧区改造和“一城九镇”开发具有诸多的互补性，只要设计合理、政策得当、扬长避短，实施“搭桥”是可能的，也是可行的。

三、“搭桥”政策的总体思路及基本模式

　　（一）总体思路

　　通过建立机制、政策聚焦，积极鼓励国内外有资金实力的房地产开发企业（集团）参与中心城区旧区改造与“一城九镇”开发建设，良性互动，优势互补，达到提升“一城九镇”开发建设水平和加快中心城区新一轮旧区改造目的，促进城乡一体可持续发展，实现“1＋1>2”的城市综合发展效益。

　　（二）基本原则

　　“搭桥”是一个在现有房地产法律框架范畴内设计的政策体系，具有一定的时效性和独立性。在政策设计中应遵循以下基本原则：

　　1、可持续发展原则。“搭桥”政策须有利于旧区改造和“一城九镇”开发的可持续发展和环境建设的可持续发展,即：通过“搭桥”，确保旧区改造和新区开发以合适的密度、容积率来保证环境质量，同时，通过建立一种有效的开发机制，保证两者的良性发展。

　　2、政策兼顾原则。政策设计实际上是各方利益的调整。在“搭桥”政策设计中涉及国家、企业、动迁户等多方利益，必须统筹兼顾，不可偏废。

　　3、市场化原则。加入WTO，标志着我国的经济体制完全纳入了全球一体的市场化轨道。因此，“搭桥”政策设计及其运作必须尽可能符合市场化原则，充分发挥市场对资源的配置作用，实现各种资源的优化配置。

　　4、创新、示范原则。“搭桥”政策是针对特定目的设计的政策，它不是过去若干相关政策的简单整合。应在充分吸收过去旧区改造、村镇建设经验的基础上进行大胆的政策创新和探索。同时，创新的政策应具有示范性和可操作性，以利于推动面上的城市化进程。

　　（三）“搭桥”模式设计

　　根据“搭桥”政策总体思路和基本原则，在研究中曾探讨过以下几种“搭桥”模式：

　　1、人口梯度转移模式

　　该模式优点是：人口转移空间变化幅度相对较小，居民对生活环境变化的心理承受力和适应性较好，对动迁居民原有就业岗位影响相对较小；可带动市中心城区、近郊区、“一城九镇”三地房地产市场，若购置近郊区空置房，还可促进空置商品房的消化。

　　该模式缺点是带有较强的计划经济痕迹，忽视需求的多样性，不能满足居民多方面的住房要求；集中建设动迁房，易造成住宅建设低标准、低水平开发及资源浪费；此外，几地动迁实施的周期长、难度大，市场、政策环境变数较大。

　　2、直接动迁模式

　　该模式优点是将市中心城旧区人口直接导入“一城九镇”，实施周期较短，可直接推动中心城旧区改造和“一城九镇”开发建设。

　　该模式缺点是旧区居民迁移空间距离较远，区位环境差异较大，动迁居民心理承受认同度低，对动迁居民生活工作影响较大。同时，指令性的住房实物安置动迁，易造成低标准、低水平开发及资源浪费，且不符合最近颁布的一系列动迁政策，操作难度较大。

　　3、投资平衡模式

　　该模式优点是既可使资金向“一城九镇”流入，又可平衡旧区改造成本；一方面解决了房地产开发经营原始积累资金需要新的投资方向问题，另一方面又解决了“一城九镇”房地产开发需要招商引资问题。

　　该模式缺点是开发企业既要筹措参与“一城九镇”的开发资金，同时还要筹措旧区改造资金，筹资难度很大。如果先参与“一城九镇”开发，获利后再进行旧区改造，则周期太长，市场风险难以把握。

　　4、产业调整模式

　　该模式优点是有利于“一城九镇”特色经济的培育，导入人口就业安排较便利，人口迁移的社会负作用较小。

　　该模式的不足之处是产业结构调整涉及方方面面的政策，不是一家两家房地产开发企业可以单独运作，需要由政府出面牵头协调，统筹安排。同时，由于中心城区的工业用地不属旧区改造范围，所以，与“搭桥”政策设计目的有所偏离。

　　（四）“搭桥”建议模式的一般经济分析

　　1、旧区改造项目成本构成

　　2、“一城九镇”开发项目成本构成

　　3、“搭桥”经济分析

　　若实施“搭桥”，按“一城九镇”商品房开发成本每平方米建筑面积2350元计（容积率为0.8-1.0），给予相应优惠政策，每平方米建筑面积约可降低成本450元，开发成本则为1900元。按售价3000元计算，扣除维修基金、营销等费用，每平方米建筑面积赢利约950元，折合土地面积约750-950元（平均850元）。若开发定位准确、市场旺销，赢利会更大。

　　按“搭桥”模式运作，开发商以“一城九镇”开发利润冲抵市中心城旧区改造成本，则新区每开发1平方米土地面积可冲抵至少850元成本。按市中心城旧区改造每平方米用地成本8000元计算，每开发新区4.7公顷土地房产可使每1公顷土地旧区改造后的容积率降为2.0（该指标为《上海市城市规划管理技术规定》内环线以内地区中心地段多层居住建筑的容积率控制指标）。

　　若采取将部分动迁居民安置到“一城九镇”的方式，按平均每户动迁户安置建筑面积80平方米、新区开发容积率1.0计算，每开发新区3.0公顷土地可平衡安置125户动迁居民（约占市中心城区旧区改造动迁成本的45%），即开发新区3.33公顷土地房产可使1公顷旧区改造后的土地容积率降为2.0。

四、对策与建议

　　为了推进“搭桥”机制的顺利实施，提出如下对策与建议：

　　（一）坚持基础设施先行，着力提高“一城九镇”基础设施、规划与建设水平

　　（二）培育特色产业，形成以产业带开发、以开发促产业的良性互动机制

　　（三）创新土地使用制度

　　（四）加快投融资体制改革，实行多元投资、市场化运作

　　（五）创新开发形式，试行在“一城九镇”试点范围内个人置地建房

　　（六）改革户籍制度，实行城乡统一的户籍政策

　　（七）加大财税支持力度，推进“搭桥”政策实施